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基本公共服务均等化检验及2020年以远预测

时间:2018/4/23 16:21:27|点击数:

  ──全国各地教育、卫生、文化投入比较分析

 

  中国人文发展研究与评价实验室首席科学家 王亚南

 

  基于《中国公共文化投入增长测评报告(2017)》的文稿《基本公共服务目标倒逼文化投入均等化》经国务院发展研究中心《经济要参》全文转发后,国务院出台“国办发〔2018〕6号”文《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》自2019年1月1日起实施。文稿建议:基本公共服务和社会保障属社会权利“国民待遇”亦为中央事权,国家应制定全国统一的基本公共服务和社会保障投入标准,公共财政投入属国家治理范畴因而必须遵循“单一制”国家体制,中央财政转移支付及地方财政支出需要完善法规以切实履行事权。文件明确:基本公共服务和社会保障成为中央和地方共同事权,国家将制定相应公共投入全国基础标准,中央财政将规范转移支付制度,各地也规范制度承担不同比例的支出责任。

  教育、卫生、文化属于我国基本公共服务最具代表性的三大领域,同时涉及国家治理、社会建设、文化建设多个层面。尽快化解目前政治、行政治理高度统一“法理单一制”与各地经济、社会、民生发展极度分散“事实联邦制”的社会结构体制矛盾,是今后30余年建设社会主义现代化国家的基本要求,有必要首先从最为“刚性”的基本公共服务领域入手。本文基于《中国公共文化投入增长测评报告(2018)》(见图1)、《中国健康消费与公共卫生投入双检报告(2018)》以及暂处预备项目的《中国教育消费与公共教育投入双检报告》检测结果,继续就这一论题展开深入分析。

  一、教育、卫生、文化投入增长的协调性检测

  “全面建成小康社会”进程起点2000年以来,全国公共教育投入年均增长18.86%,2016年总量28072.78亿元,为2000年的15.87倍;公共卫生投入年均增长22.77%,2016年总量13158.77亿元,为2000年的26.62倍;公共文化投入年均增长15.85%,2016年总量3163.08亿元,为2000年的10.53倍(见图2)。这三个基本公共服务领域的财政投入皆可谓有很大或较大幅度增长。

  各地之间测算对比,2000年以来有21个省域教育投入总量年均增长高于全国增长,10个省域年均增长低于全国增长;有19个省域卫生投入总量年均增长高于全国增长,12个省域年均增长低于全国增长;有20个文化投入总量省域年均增长高于全国增长,11个省域年均增长低于全国增长。

  其中,贵州教育投入总量增长最快,年均增长22.74%,占全国总量份额从2000年的1.80%增高至2016年的3.00%,提升1.20个百分点;陕西卫生投入总量增长最快,年均增长27.04%,占全国总量份额从2000年的1.68%增高至2016年的2.90%,提升1.22个百分点;青海文化投入总量增长最快,年均增长21.98%,占全国总量份额从2000年的0.46%增高至2016年的1.05%,提升0.59个百分点。这3个省域均处西部,各自经济社会发展程度大有不同,由此可见国家推进区域均衡发展的力度和成效。

  总量数据演算能够看到宏观范围的规模增长效应,基本公共服务投入增长的协调性还需要放到经济发展、公共财政增长的背景关系中展开分析检验。

  首先检测各项投入与产值比变化动向,考察公共投入与经济增长的协调性。2000年以来全国教育、卫生、文化投入与产值比依次升高2.01个百分点、1.28个百分点和0.1257个百分点(文化投入比值太小取4位小数测算,后同),意味着这三个领域公共投入增长超过经济增长速度,但文化投入增长相对滞后。2016年三项同类比值最高值均为西藏,显然与国家重点扶持的转移支付密不可分;教育、卫生投入比值最低值皆为江苏,分别低于全国比值1.39个百分点和0.85个百分点;文化投入比值最低值则为山东,低于全国比值0.2230个百分点。后两个省域均属东部经济强省,此三项公共投入比值分别低于全国平均水平,显然披露出某种问题。


 图1:《中国公共文化投入增长测评报告(2018)》封面

  其次检测各项投入与财政收入比变化动向,考察公共投入与财政收入增长的协调性。2000年以来全国教育、卫生、文化投入与财政收入比依次升高4.39个百分点和4.55个百分点,降低0.26个百分点,意味着教育、卫生投入增长超过了财政收入增长速度,而文化投入增长明显滞后于财政收入增长速度。2016年三项同类比值最高值均为西藏,国家重点扶持的特殊转移支付姑且不论;三项同类比值最低值均为上海,分别低于全国比值4.46个百分点、2.26个百分点和0.21个百分点。上海为全国经济、财政最强地区之一,此三项公共投入相关比值低于全国平均水平,其间原因值得探究。

  坐标轴:地区/教育/卫生/文化投入与产值比,省域按文化投入与产值比(比值太小取4位小数测算)高低序由上至下排列;横向柱型:从左至右为教育/卫生/文化投入总量(全国、四大区域教育、卫生投入总量太大难以纳入图示)。还需说明,2016年数据为国家统计局目前出版发布的最新年度全系列数据,另作为增长演算基数的2000年数据置于后台数据库中处理。


图2:2016年教育、卫生、文化公共投入增长协调性检测

  第三检测各项投入占财政支出比变化动向,考察公共投入与财政支出增长的协调性。2000年以来全国教育、卫生、文化投入与财政收入比依次升高3.82个百分点和3.90个百分点,降低0.21个百分点,意味着教育、卫生投入增长超过了财政支出增长速度,而文化投入增长明显滞后于财政支出增长速度。2016年教育投入比值最高值为山东,高于全国比值5.91个百分点;卫生投入比值最高值为广西,高于全国比值3.53个百分点;文化投入比值最高值为北京,高于全国比值1.42个百分点。

  以上相关性比值检测结合后台数据库测算不难发现,31个省域教育、卫生投入增长全都超过当地经济增长;28个省域文化投入增长超过当地经济增长,只有云南、广西和山东3地文化投入增长滞后于当地经济增长。

  特别是后两类财政相关比值检测可以看出,以完善义务教育为内核的公共教育投入、以推进全民健康为内核的公共卫生投入已经成为各级财政刚性指标而普遍受到重视,相比之下公共文化投入仍旧是柔性指标而普遍不受重视,于是投入高低好像无关紧要。全国范围检验2016年文化投入与财政相关比值,仅有青海、北京、辽宁、陕西、湖南、黑龙江和海南7地与财政收入比较明显或略微高于自身2000年比值,仅有北京、青海和陕西3地占财政支出比略微高于自身2000年比值,成为极其少有的例外。实质上,在保障公民平等社会权利“国民待遇”的宪治意义上,文化投入与教育、卫生投入具有同等的刚性烈度,各地之间投入过高或过低都存在“合宪性”问题。

  二、教育、卫生、文化投入增长的均衡性检测

  到这里正好转入基本公共服务投入保障公民平等社会权利“国民待遇”的均衡性检验,深入检测全国各地各项投入人均值增长状况,以及本系列研究独创的人均值地区差变化动向。

  2016年全国教育投入人均值为2000年14.54倍,达到2036.23元,年均增长18.21%;卫生投入人均值为2000年24.38倍,达到954.46元,年均增长22.09%;文化投入人均值为2000年9.65倍,达到229.43元,年均增长15.22%(见图3)。由于人口增长,人均值增长演算结果略低于总量演算。

  其中,教育投入人均值最高值为西藏,高达全国人均值的2.54倍;最低值为河南,仅为全国人均值的69.42%。卫生投入人均值最高值为西藏,高达全国人均值的2.24倍;最低值为辽宁,仅为全国人均值的73.51%。文化投入人均值最高值为西藏,高达全国人均值的4.64倍;最低值为河南,仅为全国人均值的44.63%。

  各地之间测算对比,2000年以来有17个省域教育投入人均值年均增长高于全国增长,14个省域年均增长低于全国增长;有19个省域卫生投入人均值年均增长高于全国增长,12个省域年均增长低于全国增长;有19个省域文化投入人均值年均增长高于全国增长,12个省域年均增长低于全国增长。

  其中,贵州教育投入人均值增长最快,年均增长23.15%,从2000年全国人均值的60.77%增高至2016年全国人均值的116.95%,达到2381.37元;河南卫生投入人均值增长最快,年均增长26.80%,从2000年全国人均值的46.83%增高至2016年全国人均值的85.75%,达到818.44元;青海文化投入人均值增长最快,年均增长20.92%,从2000年全国人均值的113.55%增高至2016年全国人均值的245.85%,达到564.06元。这3个省域均属中西部,涵盖人口“巨型”、“中型”和“微型”省份,由此也可看到国家推进区域均衡发展的广度和成效。

  不过,青海文化投入人均值增长似乎已有“过量”之嫌。人口很少而建制既在,固然不能绝对地以人均值权衡,但超过全国人均值以倍数计则应有当地独特的“非普适性”必需,否则就“国民待遇”而言必然具有不可撼动的全国普适性。

  2016年三项投入人均值最高值均为西藏见以上分析,三项投入人均值次高值均为北京,分别为全国人均值的2.01倍、1.92倍和3.98倍,二者在造成自身较大地区差的同时也拉大全国地区差。认真细致地核算下来,西藏、北京教育投入人均值分别为同类最低值河南的3.66倍和2.89倍,卫生投入人均值分别为同类最低值辽宁的3.05倍和2.61倍,文化投入人均值分别为同类最低值河南的10.39倍和8.92倍。省域之间基本公共服务投入的“非均衡性”差异赫然在目,与国家“十三五”期间推进基本公共服务均等化既定目标差距巨大。

  诚然,首都地界承载着国家基本公共服务建设要务,各项公共服务投入适当高于其余各地理所当然,但数倍于全国人均值、更大地数倍于地方人均值显然决不是通常公共知识所能解释。

  在这里,不仅需要检测全国各地三项投入的人均值高低变动态势,而且需要检测各地相对于全国三项投入人均值的地区差大小变动态势。在实现基本公共服务均等化进程中,并非各地各项公共投入人均值越高越好,均等化成效检验更在于人均值地区差指标。

  坐标轴:地区/教育/卫生/文化投入地区差(均取3位小数精确测算),省域按文化投入地区差从小到大序由上至下排列;横向柱型:从左至右为教育/卫生/文化投入人均值。本系列检测独创地区差逆指标演算方法:以全国人均值为基数1衡量,高于基数省域即向上偏差值加基数1,亦为类似于城乡比逆指标演算的与基数倍差值;低于基数省域即向下偏差值加基数1,所有省域通约演算即为绝对偏差值(无论正负)加基数1;全国及区域取相应省域绝对偏差值的平均值加基数1,实现全国、四大区域、省域之间通约演算权衡,并具有通行可比性。


图3:2016年教育、卫生、文化公共投入增长均衡性检测

  2016年全国教育投入地区差为1.2680,即31个省域教育投入人均值的绝对偏差平均值为26.80%;卫生投入地区差为1.2336,即31个省域卫生投入人均值的绝对偏差平均值为23.36%;文化投入地区差为1.5588,即31个省域文化投入人均值的绝对偏差平均值为55.88%。

  后台数据库演算表明,2000年以来全国教育投入地区差缩小11.88%,卫生投入地区差缩小25.55%,变动态势契合基本公共服务均等化进程;文化投入地区差扩大6.98%,变动态势背离基本公共服务均等化进程。在国家已经明确并积极推进“基本公共服务均等化”的情况下,文化投入地区差却“逆动”扩大,或许因为缺乏教育投入、卫生投入那样的“约束性指标”行政指令,各地财政就可以自行其是。政府作为或不作为的“约束性指标”序列应当是合宪性、合法性、合规性,行政规制历来排在最后。

  其实就在此时,与基本公共服务均等化目标十分贴合的迹象已经出现:2016年教育投入地区差最小值为陕西1.0041,即与全国人均值的绝对偏差值仅为0.41%,同时有18个省域人均值绝对偏差小于20%;卫生投入地区差最小值为江西1.0039,即与全国人均值的绝对偏差值仅为0.39%,同时有21个省域人均值绝对偏差小于20%;文化投入地区差最小值为江苏1.0547,即与全国人均值的绝对偏差值仅为5.47%,同时有9个省域人均值绝对偏差小于20%。不言而喻,这些就是基本公共服务均等化进程折射到各地公共财政投入上的现实样板。

  三、面向2020年及以远的公共投入均等化预测

  中共十九大确定2035年“基本建成社会主义现代化国家”、2050年“建成社会主义现代化强国”的长远目标,本系列检测随即将演算数据库里多年来对准2020年的测算预检同时延伸至2035年和2050年。中国进行现代国家建设以来,一直拖着“尾大不掉”的城乡鸿沟、地区鸿沟历史遗痕,这一独特的“中国问题”恰恰就是当今中国社会最不具“现代性”的方面。

  因此,本系列检测历来把各项人均值数据的城乡差距、地区差距设置为权重最大的权衡逆指标。面向2035年“基本现代化”、2050年“建成现代化强国”,在社会建设领域弥合城乡差距和地区差距,在民生发展领域缩小城乡差距和地区差距,都是题中应有之义。在教科文卫公共投入方面,国家统计局向来不公布城乡投向分类数据,城乡差距检测惟有遗憾从免。

  依照2000~2016年全国及各地诸方面数据的年均增长率“自然增长”测算,以2016年相应人均值地区差为基点,到2020年全国教育投入地区差将略微缩减至1.2673,同期有17省域地区差扩大;卫生投入地区差将略微缩减至1.2257,同期有18省域地区差扩大;文化投入地区差将较明显扩增至1.6136,同期有20省域地区差扩大。

  到2035年全国教育投入地区差将较明显扩增至1.4170,同期有22省域地区差扩大;卫生投入地区差将显著扩增至1.5385,同期有24省域地区差扩大;文化投入地区差将极显著扩增至1.9394,同期有21省域地区差扩大。

  到2050年全国教育投入地区差将极显著扩增至1.7350,同期有24省域地区差扩大;卫生投入地区差将极显著扩增至2.0232,同期有26省域地区差扩大;文化投入地区差将极显著扩增至2.5083,同期有24省域地区差扩大。任由如此这般“自然增长”势必带来更大的问题。

  本项检测特地设计“最小地区差”增长目标测算:假定全国及各地同步实现2000~2020年各自历年(今后几年以数理演算概率逻辑推导)最小地区差,即高于全国人均值各地向下取其最小偏差值反推演算当地人均值,而低于全国人均值各地向上取其最小偏差值反推演算当地人均值,最后按31个省域“最小地区差”偏差平均值核校全国地区差,再反推演算全国人均值。

  按照这一“应然目标”测算,2020年全国教育投入人均值应达4177.89元,地区差应为1.1504,相比2016年缩小9.27%,同时26个省域地区差缩小,23个省域人均值绝对偏差小于20%;卫生投入人均值应达2201.06元,地区差应为1.1030,相比2016年缩小10.59%,同时24个省域地区差缩小,28个省域人均值绝对偏差小于20%;文化投入人均值应达436.88元,地区差应为1.2570,相比2016年缩小19.36%,同时25个省域地区差缩小,20个省域人均值绝对偏差小于20%(见图4)。

  显而易见,这正是基本公共服务均等化目标落实在相关公共投入之上的应有格局。图4里分明可见,除了北京、上海、天津三大直辖市和西藏特殊扶持地区之外,其余各地教育、卫生、文化公共投入人均值堪称十分接近。

  尚需着重强调,这一“应然目标”测算并非凭空臆想,而是因势利导基于全国及各地自身曾经出现或将要出现的数据事实,只不过运用数学抽象和演算逻辑设置为同步于2020年回归自己“最小地区差”而已。国家推动基本公共服务均等化进程更有必要如此强力驱策。

  坐标轴:地区/教育/卫生/文化投入地区差(均取3位小数精确测算),省域按文化投入地区差从小到大序由上至下排列;横向柱型:从左至右为教育/卫生/文化投入人均值。


 图4:2020年教育、卫生、文化投入最小地区差假定测算

  更进一步深入检测,教育投入人均值首位西藏、次位北京与末位河南的倍差距离分别缩减为2.52倍和2.31倍,与全国人均值的倍差距离分别缩减为1.84倍和1.69倍;卫生投入人均值首位西藏、次位北京与末位山东的倍差距离分别缩减为2.42倍和1.74倍,与全国人均值的倍差距离分别缩减为1.97倍和1.42倍;文化投入人均值首位北京、次位西藏与末位河北的倍差距离分别缩减为4.31倍和3.47倍,与全国人均值的倍差距离分别缩减为2.73倍和2.19倍。对比前面图3,这样一种假定测算效果相比当前年度数据实际检测结果将有明显改观。

  四、围绕相关国策的几点战略性思考和建议

  (1)在立法层面,基本公共服务和社会保障作为现代国家治理的宪法既定“硬指标”,保障着根源于“人民主权”立宪基础的全体公民平等社会权利“国民待遇”,其不可撼动的刚性程度基于“合宪性”,在保证“政令畅通”的要务序列当中处于最高级;在行政层面,基本公共服务和社会保障投入属于公共财政“二次分配”范围,最直接体现“以人民为中心的发展思想”和“人民美好生活需要”,通过各级人民政府而非市场进行调节,公平正义系第一原则甚或唯一原则。这两点务必需要各级人民政府工作人员、尤其是各级公共财政工作人员时刻牢记。

  (2)中国自古以来实行“单一制”国家体制,虽然历史上屡屡出现“事实联邦制”的某些领域,但国家有责任及时予以矫正。公共财政属国家治理范畴,公共投入为国家治理手段,国家应制定并实施基本公共服务和社会保障投入全国基础标准及其刚性上下限(类似银行储蓄基准利率),更有效地弥合“不平衡不充分的发展”缺陷。各地相应公共投入(人均值测算)倘若显著“率先”或“滞后”均严重偏离全国基准,必定导致自身、区域及全国地区差距扩大,在“单一制”国家内部产生间隙,远比生态环境保护不达标危害更大,必须加以校准并严格问责。

  (3)国家有必要依据宪法及相应部类基本法,通过全国人民代表大会制定中央与地方事权分配、财政分担的成文法令,现行中央财政转移支付制度刚性不足需纳入其中。在基本公共服务和社会保障投入领域,建议把原有转移支付加以详细分类:一类是中央和地方共同事权里明确由中央承担、中央财政分担部分,直接体现中央本责担当让各地人民清楚,严格说来已非原来意义的转移支付;二类是中央和地方共同事权里明确由地方承担、但欠发达地区财力确有缺欠而中央财政向地方财政转移支付部分,有利于欠发达各地弥补不足追随全国发展步伐。

  (4)从国家长远发展战略考虑,如果说2020年“全面小康”决胜关键在于消除社会结构性绝对贫困,那么2035年“基本现代化”攻坚关键在于缩小社会体制性相对差距。国家可通过政策倾斜(特别许可)、行政配置(产业项目)、市场调节(特定资源)等,2035年前后大力推进、2050年前后全面促成各地产值、财政收入与支出按人均值计算较为接近的良好局面。这样一来才能从根子上解决问题,最终消除我国各地经济、社会、民生发展的“非均衡性”差异,彻底终结中国秦汉以来城乡鸿沟、地区鸿沟引发动荡带来内乱影响国运数千年的“历史周期律”。

来源/作者:王亚南 责任编辑:李月