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赵俊臣:社区共管自然保护区和国家公园——纪念中国改革开放40周年之三

时间:2018/8/22 15:11:59|点击数:

  改革开放前,我国的自然保护区已经建立了一大批,其管理模式与计划经济相适应,通行的是政府出钱建设,政府机构管理。随着改革开放,特别是外资援助自然保护区建设项目进入,国际上流行的社区共管自然保护区的理念与做法被引入,之后随着生物多样性和国家公园建设逐步引入,社区共管又扩大至生物多样性保护和国家公园建设中。当然,目前社区共管自然保护区、生物多样性保护和国家公园建设,还仅仅是处于试点状态,其推广还有许多工作要做。

  改革开放后,我曾主持、参与了国际援助的自然保护区和生物多样性保护项目,多次聆听国际专家培训,与农民一起试验社区共管自然保护区和生物多样性,后来又研究国家公园。在纪念中国改革开放40周年之际,回顾这一历程,是一件很有意义的事情。

  一、社区共管理念与行为的引入

  改革开放后,国际上对自然保护区实行社区共管的理念与行为被引入,第一个社区共管当属云南省高黎贡山自然保护区。

  1995年,美国麦克阿瑟基金会资助的“高黎贡山森林资源管理与生物多样性保护项目”实施。在中科院昆明植物研究所、高黎贡山国家级自然保护区保山管理局等单位的帮助下,位于高黎贡山东坡的云南省保山市隆阳区芒宽彝族傣族乡百花岭村,成立了“高黎贡山农民生物多样性保护协会”,是我国的第一个农民环保组织。1995年12月7日,联合国“人口·土地·环境项目”总负责人哈罗德•布鲁克费尔德博士考察了百花岭,当即表示参加这个协会,并交纳了300元的会费。到2005年,协会会员已由成立之初的40人发展到115人,其中农民会员81人、名誉会员34人。在其影响下,保护区周边村社先后成立了30个共管委员会。

  高黎贡山农民生物多样性保护协会“自我组织,自我管理,自我服务,自我发展”为宗旨,并大力开展农村实用技术及生物多样性保护知识培训、混农林示范种植、集体林经营管理、乡土树种造林、乡村旅游等一系列活动,使当地社区建设发生了显著变化:村内道路交通状况明显改善,群众生活质量大幅提高,以薪炭为主要能源的生活方式彻底改变,乡村旅游快速发展。仅大鱼塘自然村就建成“农家乐”5户,逐渐成为当地重要的收入来源。村民保护意识不断增强,许多村民由过去的猎人、伐木工,变成了自觉的生物多样性保护者。

  2001年,全球环球基金资助、联合国开发计划署执行、由我主持的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护项目(YUEP)”启动。我和我的团队认真学习借鉴高黎贡山农民保护协会的经验,引入国际上先进的社区共管模式,致力于探索以社区村民为主体的资源共管模式。这一模式是以社区村民为主体的所有利益相关者经协商组成自己的组织,按照达成的协议,对社区的自然资源进行有效保护、合理利用、利益共享、风险共担的管理方式。这种共管模式的指导思想是,承认社区村民及其群体是当地自然资源(除法定属于国家的以外)的主人;充分相信当地村民愿意并且具有管理好本社区自然资源的能力。资源共管模式是对现行的由政府部门管理森林和自然保护区体制的一种改进和创新。

  我们项目试验的重要创新点,在于探索社区公管具有可持续性的途径和方法。所谓社区共管具有可持续性,是指当项目试验任务完成、项目结束后,社区共管组织仍然有可供使用的经费。

  二、我国实行社区共管的必然性

  那么,现行我国自然保护区和国家公园的管理,为什么一定要引入社区共管?除了社区共管的指导思想是尊重当地并照顾当地老百姓利益,和中国共产党为人民服务的宗旨是吻合的外,还有以下理由。

  一是我国家财政无力支付全部自然保护区和国家公园产权购买经费。改革开放前,国家法制被破坏,自然保护区划定时没有征用之说,都是想划多少就划多少。改革开放后国家法制逐步恢复,农地林地等产权开始建立起来。从法理上讲,自然保护区和国家公园的属性属于国家,而在划定前有相当部分的产权不属于国家,而属于当地村民集体,如把此变为国家,就需要走征用程序,但是国家财政拿不出足够的钱。

  二是社区共管也是解决自然保护区、国家公园与社区村民矛盾的唯一正确途径。

  自然保护区和国家公园内由于被划入一定量的村民所有、农户使用的土地林地,而且既没有征询村民意见,更没有与村民签订征用合同,支付征用经费。村民土地林地一旦被划入后,保护的现实却是“一草一木都不能动”,从而侵犯了村民利益。这就是自然保护区和国家公园与社区村民矛盾的深刻根源。怎样解决自然保护区和国家公园与社区村民矛盾,社区共管是唯一出路。

  三、社区共管的内涵与职责

  我们设计的社区共管的内涵与职责可以概括为:

  (一)共同决策。在社区共管中,重大的事情是由社区共管委员会在征求全体村民和各利益相关者意见的基础上,经民主讨论、表决而做出的。

  (二)共同规划。对于社区内属于公有或共有的自然资源 (如未转让的土地与林地、森林、国有自然保护区、河流、国有矿藏, 以及道路、水渠、电线等公共设施等)应当进行合理利用。为了做到这一点, 就必须共同制订具体的规划。

  (三)共同利用。对社区内属于全体村民所有的自然资源,由全体居民共同开发利用,从而体现了社会公平的原则。这既是生活在该社区所有居民的正当权利,也是社区共管的题中之义。

  (四)共同管理。社区村民及其他利益相关者对自然资源实施共同管理应当体现在决策、规划、计划、实施、收益与分配的全过程中,从而形成完整的共管过程。

  (五)共同保护。由社区村民及其他利益相关者共同保护自然资源,具有人多、面广、势众的特点,将形成自然资源管护的“天罗地网”,可以做到随时发现和制止偷砍盗伐、偷猎等违法行为,特别是可以起到强大的威摄作用,令不法者心惊胆寒,从而使保护落在实处。

  四、社区共管与原有自然保护区和国家公园管理的区别

  那么,社区共管与原有自然保护区和国家公园管理,有哪些的区别?

  一是指导思想的不同。原有自然保护区和国家公园管理把村民当作“敌人”,当作“防范”、“管理”对象,是破坏自然资源的罪魁祸首,这就不能不增加了村民的逆反心理和抵触情绪, 使村民与保护区的关系发展为敌对的关系,不但没有起到保护作用,还带来一些负面影响。社区共管却把村民当作主体。

  二是在区划设计的不同。原有自然保护区的界定基本上没有反映村民意见。自然保护区的界定多数情况是由有关工程技术人员在地图上圈划,虽然也进行实地考察,但主要是听取县、乡干部的意见,很少做深入的调查研究和征询周边村民意见。有的保护区还把社区的集体林、自留山、责任山,甚至耕地划入保护区,并规定不能随便动用保护区内的一草一木,影响了村民的生产和活动,侵犯了当地村民的利益,村民往往对保护区产生了一种抵触情绪和逆反心理。

  三是建设方式的不同。原有自然保护区都是由政府出钱,雇请专业社工队伍施工。而社区共管则请当地村民出工,并按照市场价格付给一定的劳动报酬。这对于地处偏僻山区的贫困农户来说,收入增加的意义不可低估,而且还密切了与自然保护区的关系。

  四是管理过程的不同。原有自然保护区在“不能随便动用保护区内的一草一木”的规定下,实行严格管理,设置了庞大的机构,配备了警车、警棍、手铐、枪支弹药等,对违规者实行骂、打、罚,而管理效果却十分低下。

  五是在利益分配的不同。一些自然保护区特别是国家公园,由于向游客开放一部分,凡是交通便利的大都门票收入可观。由于现有的模式是委托经营,比过去的政府机构经营进了一大步,但是这种委托经营都是委托给某个企业,利润也当然全归企业所有。虽然现有的企业也把利润的一部分补偿给当地村民,但却是以“恩赐”的方式和姿态。而社区共管则不同,在理念上认为村民世世代代生活在当地,他们他是当地自然资源的所有者,理应获得经营的收益。

  应该指出,社区共管以当地社区和村民为主体,并不意味着否认政府部门、自然保护区管理机构和科技人员在社区共管中的重要作用。他们的作用不但不能削弱,而且应该加强。

  五、以直选方式选举共管组织成员

  社区共管需要一个共管组织,共管组织成员要求以直选方式选出。

  YUEP 项目建立的社区自然资源共管组织的方式:(1)在普遍、平等、直接、自由和竞争的原则下,按照提名、竞选和投票选举程序产生社区自然资源共管组织。具体的程序是:候选者必须组成候选班子, 即组合竞选;候选班子必须在村民大会上发表竞选演讲,表明自己如果当选将如何履行职责。(2)各个共管组织都组织村民制订了共管章程和共管公约。(3)当地县、乡政府和林业局、保护局等部门的官员参与到社区自然资源共管组织中,以平等的身份与村民委员共同讨论本社区自然资源的管理办法,并帮助协调社区内的各种关系,使之成为村民与地方政府交流、沟通的平台。

  六、共管组织以社区保护与发展基金为经济支撑

  社区共管要有可持续性,就要有必要的活动经费支持。而在我国自然保护区和国家公园的地方,经济发展普遍落后,指望财力薄弱的当地政府和集体经济补贴是不现实的。因为当地原有的集体经济本就不多,实行家庭经营后几乎消亡。

  怎样解决共管组织的活动经费?

  YUEP 项目在社区共管组织下面,建立了社区保护与发展基金,基金参照孟加拉小额信贷的成功做法,由村民根据自己实际和要求进行设计。它的特点:一是仅在自然村设立,超出自然村则无效;二是村民自己所有,自己管理;三是放贷数额小、见效快、快借快还、滚动使用,有效地提高了基金周转利用率;四是较高利率,以排除村内富裕户抢占。

来源/作者:赵俊臣 责任编辑:念鹏帆